創(chuàng)新精準(zhǔn)脫貧機(jī)制 堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

——阜平縣脫貧攻堅(jiān)工作的調(diào)研報(bào)告

阜平縣老促會(huì)

阜平縣地處河北省保定市西部，位于兩省、四市、九縣交匯處，總面積2496平方公里，轄6鎮(zhèn)7鄉(xiāng)1個(gè)社管會(huì)，209個(gè)行政村，1208個(gè)自然村，人口23.04萬?？h情主要特點(diǎn)是“三區(qū)合一”。一是太行深山區(qū)。阜平為全山區(qū)縣，山場面積326萬畝，占總面積的87%，耕地面積僅21.9萬畝，人均0.96畝，俗稱“九山半水半分田”。全縣森林覆蓋率39.59%，植被覆蓋率80%以上,水資源總量為4.2億m3。二是革命老區(qū)。阜平1925年成立了黨組織，1931年建立北方第一個(gè)紅色蘇維?？h政權(quán)，1937年建立全國第一個(gè)敵后抗日根據(jù)地——晉察冀抗日根據(jù)地。阜平長期是晉察冀邊區(qū)黨政軍首腦機(jī)關(guān)所在地，毛澤東、周恩來、朱德、劉少奇、任弼時(shí)、聶榮臻等老一輩無產(chǎn)階級革命家都曾在阜平戰(zhàn)斗生活過?？箲?zhàn)時(shí)期，阜平人口不足9萬，養(yǎng)育了9萬多人的部隊(duì)和工作人員，2萬多人參軍參戰(zhàn)，5000余人光榮犧牲，為民族獨(dú)立、人民解放和新中國建立做出了巨大貢獻(xiàn)。光輝的革命歷史鍛造了阜平人民對黨忠誠、堅(jiān)韌不拔、艱苦奮斗的品質(zhì)。三是貧困地區(qū)。阜平自國家“八七”扶貧攻堅(jiān)以來就是國定貧困縣。貧困范圍廣，全縣164個(gè)貧困村，占全部行政村的78.5%；2014年建檔立卡貧困人口10.81萬人，占總?cè)丝诘?span>48%。貧困程度深，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在省市均居后位，遠(yuǎn)低于全國、全省、全市的平均數(shù)。發(fā)展基礎(chǔ)弱，思想解放程度和對外開放程度低，基礎(chǔ)設(shè)施支撐弱、公共服務(wù)水平弱、產(chǎn)業(yè)支撐弱、人才資金技術(shù)等要素支撐弱。

2012年12月29日至30日，習(xí)近平總書記到阜平考察扶貧開發(fā)工作，對貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)作出重要指示。2013年，阜平被確定為“燕山——太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)”。三年多來，阜平認(rèn)真貫徹總書記重要指示精神，按照中央省市的決策部署，以脫貧致富建小康目標(biāo)為統(tǒng)領(lǐng)，確立了“燕太片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)、綠色安全農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工供應(yīng)基地、科技引導(dǎo)型先進(jìn)制造業(yè)基地、中國北方知名旅游目的地、華北地區(qū)重要物流節(jié)點(diǎn)、京津冀都市圈生態(tài)發(fā)展示范區(qū)”六大發(fā)展定位，明確了“三年大見成效、五年穩(wěn)定脫貧、八年建成小康”的推進(jìn)步驟，確立了“長打算、短安排、強(qiáng)基礎(chǔ)、創(chuàng)機(jī)制”的實(shí)施路徑，堅(jiān)持“脫貧與建小康兩步并做一步走，縣域發(fā)展與群眾脫貧兩方面統(tǒng)籌推進(jìn)”，通過干部群眾拼搏努力，全縣脫貧攻堅(jiān)取得初步成效。2015年，阜平縣農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到5815元，同比增長12.9%，比“十一五”末增長136.4%。貧困人口由2014年初建檔立卡的10.81萬下降到5.77萬，貧困發(fā)生率由54.4%下降到29.9%，預(yù)計(jì)2016年底貧困發(fā)生率下降到10%左右。具體工作中，阜平縣委、縣政府圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重點(diǎn)抓了五個(gè)方面的機(jī)制模式創(chuàng)新。

一、深化精準(zhǔn)扶貧管理機(jī)制

總書記指出，扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。為改變過去粗放式的扶貧方式，阜平在扶貧對象識(shí)別上、幫扶措施制定上、扶貧信息管理上力求精準(zhǔn)化。一是進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。推行了“一主四輔、三類五步”工作法，將識(shí)別條件、識(shí)別程序、識(shí)別結(jié)果進(jìn)行規(guī)范化?！耙恢魉妮o”，就是以收入為主，以住房、教育、醫(yī)療、社保為輔，按百分制對每項(xiàng)設(shè)立不同權(quán)重分值和評分標(biāo)準(zhǔn)；“三類五步”，就是通過信息采集、綜合評估、逐級審核、民主評議、公開公示五個(gè)步驟，將全縣農(nóng)戶識(shí)別為貧困戶、基本脫貧戶、非貧困戶三個(gè)類別，為精準(zhǔn)實(shí)施各項(xiàng)脫貧政策奠定了基礎(chǔ)。二是進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。實(shí)行幫扶隊(duì)伍全覆蓋，建立了縣級領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、駐村工作組“四位一體”的幫扶機(jī)制，做到干部與貧困對象結(jié)對子。實(shí)行幫扶內(nèi)容全領(lǐng)域，圍繞群眾收入、住房、教育、醫(yī)療、社保五個(gè)方面來幫扶，做到貧困戶需要什么就幫什么。三是完善信息管理。著眼脫貧與建小康一體化推進(jìn)，建立了一套覆蓋全縣所有農(nóng)戶的信息管理系統(tǒng)，與國務(wù)院扶貧辦建檔立卡系統(tǒng)一并運(yùn)行，實(shí)行每年一評估、一更新，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化管理。今年5月至7月，國務(wù)院扶貧辦委托中科院第三方評估組，對我縣10887戶脫貧戶進(jìn)行逐戶評估，對300戶貧困戶進(jìn)行抽查評估，評估結(jié)果與我縣精準(zhǔn)扶貧管理情況吻合。

二、建立山區(qū)綜合開發(fā)經(jīng)營機(jī)制

立足阜平未利用山地廣闊、農(nóng)業(yè)開發(fā)潛力大的優(yōu)勢，將荒山整治開發(fā)作為脫貧建小康的戰(zhàn)略突破口。利用土地“占補(bǔ)平衡”政策，引進(jìn)市場主體，建立了“政府統(tǒng)籌主導(dǎo)+村級組織推動(dòng)+農(nóng)戶入股參與+企業(yè)開發(fā)經(jīng)營”四位一體的山區(qū)綜合開發(fā)模式，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，提高土地產(chǎn)出效益，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。建立了科學(xué)合理的利益分配機(jī)制，將農(nóng)民收益與企業(yè)經(jīng)營效益掛鉤，成為享受“底金、股金、薪金”的“三金”農(nóng)民。全縣荒山全部整治完畢后，可新增耕地20萬畝，相當(dāng)于在耕地面積上再造一個(gè)阜平。這使中東部8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)98個(gè)行政村7萬多人，5年后人均收入達(dá)到2萬元左右，從根本上解決脫貧建小康問題。截止11月底，全縣已完成立項(xiàng)預(yù)計(jì)新增耕地5.3萬畝，其中已驗(yàn)收1.05萬畝，指標(biāo)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)收益30億元，年內(nèi)還可完成7250畝新增耕地驗(yàn)收。目前，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民僅底金一項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)人均年增收1763元?？h里通過土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)聚集財(cái)力27億元，為全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高社會(huì)保障水平等提供了資金保證。

三、探索美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)機(jī)制

阜平縣村莊分布廣、規(guī)模小、數(shù)量多，公共服務(wù)配套覆蓋難，群眾生產(chǎn)生活條件差。阜平以“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、社會(huì)公共服務(wù)均等化”為目標(biāo)，堅(jiān)持“改造提升與搬遷整合、住房建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施配套、風(fēng)貌提升與功能完善、村莊建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、外部環(huán)境建設(shè)與內(nèi)在機(jī)制建設(shè)”五個(gè)統(tǒng)籌推進(jìn)，加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)步伐，提高群眾宜居水平?？h委、縣政府聘請知名規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，規(guī)劃了“1（中心城區(qū)）+6（中心鎮(zhèn)區(qū)）+43（中心村）+37（基層村）+32（特色保留村）”的城鄉(xiāng)發(fā)展體系，采取搬遷整合、改造提升和就地城鎮(zhèn)化三種方式，在全縣域分類推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，計(jì)劃到2018年完成全部任務(wù)的80%。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策為支撐，統(tǒng)籌整合其它各類政策性資金，建立了縣級美麗鄉(xiāng)村建設(shè)投融資平臺(tái)，解決美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金難題。今年啟動(dòng)了54個(gè)美麗鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)，改造提升項(xiàng)目點(diǎn)20個(gè)，搬遷整合項(xiàng)目點(diǎn)34個(gè)，共涉及101個(gè)行政村598個(gè)自然村2.8萬戶8.7萬人，到明年將全部建成。

四、探索創(chuàng)新金融扶貧機(jī)制

圍繞解決貧困鄉(xiāng)、村發(fā)展產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、缺資金的難題，縣委、縣政府把金融扶貧作為支持群眾脫貧致富的總抓手，探索建立了“政府+保險(xiǎn)+銀行+農(nóng)戶（企業(yè)）”的金融扶貧模式。組建了縣鄉(xiāng)村三級金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了金融服務(wù)前置、降低門檻、簡化程序的目的。與人保財(cái)險(xiǎn)公司合作建立“聯(lián)辦共保”機(jī)制，對全縣主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋，對每個(gè)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)災(zāi)害險(xiǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量安全險(xiǎn)和成本損失險(xiǎn)三個(gè)險(xiǎn)種的全覆蓋，兜住了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的底線。與銀行部門合作建立“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制，由縣惠農(nóng)扶貧擔(dān)保公司提供擔(dān)保，銀行按照1：5的比例為農(nóng)民發(fā)放貸款。2015年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共理賠1483萬元，覆蓋116個(gè)村2.01萬戶。到目前，銀行發(fā)放扶貧貸款7億元，其中企業(yè)72戶2.47億元，農(nóng)戶5356戶4.53億元。金融保險(xiǎn)機(jī)制，助推了食用菌、林果、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；?、園區(qū)化、品牌化發(fā)展。為支持中小微企業(yè)發(fā)展，與政策性銀行、股權(quán)交易所、專業(yè)投融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，拓寬融資渠道。同時(shí)，全縣建立農(nóng)村征信體系，嚴(yán)厲打擊惡意違約行為，優(yōu)化了我縣金融生態(tài)環(huán)境。

五、探索完善社會(huì)兜底保障機(jī)制

主要是針對生活困難、喪失勞動(dòng)能力、沒有致富能力等特殊人群，從教育、醫(yī)療、生活、養(yǎng)老等方面進(jìn)行全面保障，建立起全面覆蓋、保障有力的“一攬子“兜底保障措施。一是建立貧困學(xué)生救助機(jī)制。按照“不讓一個(gè)學(xué)生因貧困而失學(xué)、不讓一個(gè)家庭因供養(yǎng)孩子上學(xué)而致貧“的目標(biāo)，建立起從學(xué)前教育到大學(xué)覆蓋各學(xué)段的貧困學(xué)生救助機(jī)制，按不同學(xué)段分別給予每生每年1500、2000、5500、6000、12000元的資金救助。為此，縣財(cái)政每年編列1300萬元救助金預(yù)算，2015年完成2981名不同學(xué)段貧困學(xué)生的救助工作，共發(fā)放資金827.69萬元；今年共對3243名貧困學(xué)生進(jìn)行救助，發(fā)放救助金1022.17萬元。二是完善醫(yī)療扶貧機(jī)制。建立了“農(nóng)村大病患者及特殊慢性病患者再次補(bǔ)償”和“農(nóng)村60歲以上老人縣內(nèi)住院百分之百報(bào)銷”兩項(xiàng)醫(yī)療保障機(jī)制。2015年，共對符合條件的1002名患者進(jìn)行了再次補(bǔ)償，補(bǔ)償738.48萬元；有4128名60歲以上老人享受到百分之百報(bào)銷政策，共補(bǔ)償584萬元，有效解決了農(nóng)民群眾因病致貧、因病返貧問題。三是建立生活兜底保障基金。將低保、五保、大病救助、臨時(shí)救助等保障基金整合使用，對特殊困難群體按照今年3500元、明年4000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生活兜底保障。四是建立縣級村集中養(yǎng)老服務(wù)體系。為解決好孤寡、空巢老人的養(yǎng)老問題，建立縣鄉(xiāng)村集中養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，縣建立養(yǎng)老康健中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立搬遷式養(yǎng)老服務(wù)中心，村建設(shè)互助幸福院，形成相互配套的集中式養(yǎng)老服務(wù)體系。目前，村級幸福院正在與美麗鄉(xiāng)村一起建設(shè)，龍泉關(guān)鎮(zhèn)養(yǎng)老中心年底前可完成主體工程，全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老中心全部建設(shè)完成后，計(jì)劃安置 2500余名農(nóng)村孤寡老人。

經(jīng)過三年來的探索實(shí)踐，阜平脫貧攻堅(jiān)路徑已經(jīng)明確，體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)突破，干部群眾合力空前凝聚，群眾脫貧與縣域發(fā)展取得初步成效。但是，也存在一些問題：一是產(chǎn)業(yè)支撐弱，快速發(fā)展的任務(wù)異常艱巨。二是基礎(chǔ)設(shè)施水平低，建設(shè)成本高，短期內(nèi)補(bǔ)齊“短板”的困難多、壓力大。三是一些探索創(chuàng)新尚處“試點(diǎn)”階段，在深化完善、大見成效等方面，還有許多難題亟需破解。

為此，我們建議：

一是要加強(qiáng)基層干部思想作風(fēng)和工作作風(fēng)的教育和引導(dǎo)，從本地實(shí)際出發(fā)，使之牢固樹立和發(fā)揚(yáng)“以民為本、勇于創(chuàng)新、真抓實(shí)干、精準(zhǔn)扶貧”的強(qiáng)烈意識(shí)和“勇于擔(dān)當(dāng)、持之以恒、常抓不懈”的釘子精神，為打好打勝脫貧攻堅(jiān)建小康這場硬仗提供組織保證。

二是進(jìn)一步深謀實(shí)抓縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以精準(zhǔn)扶貧帶動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)精準(zhǔn)脫貧，切實(shí)增強(qiáng)全縣“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、減少返貧、帶民致富”的帶動(dòng)力、支撐力和保障力。