因地制宜 精準發(fā)力 打通脫貧之路

──保定市革命老區(qū)精準脫貧工作的調(diào)研與思考

保定市老區(qū)建設(shè)促進會

保定市目前有9個貧困縣，其中阜平、淶水、淶源、易縣、唐縣、順平、曲陽、望都8個燕太片區(qū)縣，1個省級貧困縣博野縣。其他縣市區(qū)、開發(fā)區(qū)有少量貧困人口。2014年建檔立卡貧困人口91.12萬人，主要涉及118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1082個貧困村。幾年來，保定市委、市政府認真貫徹落實習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，按照省委、省政府的統(tǒng)一部署，堅持脫貧攻堅奔小康兩步并做一步走，全力打造機制創(chuàng)新“新平臺”，合力攻堅，有序推進。截至2015年底，全市還有45.35萬貧困人口，今年預(yù)計還將有18萬人脫貧，503個村出列，望都、博野2個縣脫貧摘帽。

一、主要舉措和亮點

一是黨委政府高度重視，在“準”字上下功夫。

2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州省調(diào)研扶貧開發(fā)工作，明確提出精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略思想后，保定市委、市政府立即行動，立足于“準”，全面細化。

1、扶貧對象準。保定市第一時間組團到貴州考察學(xué)習(xí)，借鑒貴州經(jīng)驗做法，結(jié)合本市實際，調(diào)整制定貧困村、貧困戶精準識別調(diào)查統(tǒng)計表，組織全面開展建檔立卡貧困人口“回頭看”，并在9個非貧困縣和7個市轄區(qū)開展精貧困人口準識別建檔立卡。實現(xiàn)全市農(nóng)村貧困人口精準識別建檔立卡全覆蓋，做到符合標準的一戶不落，不符合標準的一戶不進，確保扶貧對象精準。

2、脫貧目標準。按照省委、省政府確定的脫貧攻堅“兩步走”目標要求，研究確定了到2017年底全市貧困人口基本脫貧，2018年底所有貧困縣摘帽，2020年穩(wěn)定脫貧同步小康的脫貧攻堅總體目標，并把任務(wù)倒排到縣、到村、到人。

3、攻堅措施準。對照中央、省《打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和各項政策，確定了全市“五個一批”的攻堅措施，在全省率先制定了“1（全市脫貧攻堅方案）+9（9個貧困縣脫貧攻堅方案）+23（23個行業(yè)部門專項方案）”脫貧攻堅實施方案體系，并把《方案》各項攻堅措施細化到部門、到基層，落實到項目，做到措施精準。

二是大力發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，在“帶”字上下功夫。

根據(jù)9個貧困縣的地域特點、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重點打造了特色農(nóng)林、綠色能源、旅游休閑、家庭手工業(yè)“四大特色扶貧產(chǎn)業(yè)帶”，實施了電商平臺、勞務(wù)經(jīng)濟“兩個全覆蓋”，帶動貧困群眾增收脫貧。

    1、推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)全面升級。我市以荒山綜合開發(fā)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)為平臺，積極引進京津冀工商資本與戰(zhàn)略合作者，培育壯大了175家扶貧龍頭企業(yè)，累計發(fā)展薄皮核桃等優(yōu)質(zhì)林果110萬畝，設(shè)施菌菜大棚5.1萬個，規(guī)模養(yǎng)殖場730個，打造了44個5000畝以上的高標準現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，每個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建成了一個以上的規(guī)模產(chǎn)業(yè)片區(qū)。90%以上的貧困村都已成立股份合作主體，通過讓扶貧資金變資產(chǎn)、土地等資源變股份，實現(xiàn)貧困群眾在土地租金、打工薪金、入股股金等多渠道增收，直接帶動80多萬貧困人口脫貧致富。阜平縣天生橋鎮(zhèn)現(xiàn)代食用菌產(chǎn)業(yè)核心園區(qū)基地已發(fā)展到6300畝土地，建有食用菌冷棚217個，暖棚78個。其中，217個冷棚由70戶分別承包，每個大棚可帶動勞動力8至10人。貧困戶土地流轉(zhuǎn)底金每畝1000元，到基地打工能每天收入80元至200元，年底公司還會將經(jīng)營收入給農(nóng)戶分紅。

2、把太行山打造成“太陽山”。我市著力規(guī)劃建設(shè)以曲陽為核心的沿太行山百里光伏產(chǎn)業(yè)帶，目前，山區(qū)集中式光伏電站已實現(xiàn)并網(wǎng)規(guī)模445兆瓦，帶動1萬多貧困人口增收脫貧；建成分布式扶貧電站2個村、130戶。曲陽縣作為全國首批光伏扶貧試點縣，光伏扶貧模式得到李克強總理的充分肯定，國務(wù)院扶貧辦、國家能源局兩次到曲陽進行調(diào)研總結(jié)。

3、以大旅游帶動大扶貧。我市充分發(fā)揮燕山—太行山集中連片特困地區(qū)旅游資源豐富等優(yōu)勢，“十二五”期間，全市貧困地區(qū)建成旅游農(nóng)家樂1200余家，年接待游客136萬人次，旅游綜合收入1億元，累計輻射帶動貧困村305個、貧困人口9.9萬人。2016年，以承辦全省首屆旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會為契機，聚力打造“京西百渡休閑度假區(qū)”，探索形成了十種旅游扶貧新途徑，僅淶水、淶源、易縣3縣就輻射帶動282個建檔立卡貧困村加快發(fā)展。淶水縣三坡鎮(zhèn)南峪村村民徐振申妻子常年患病臥床，女兒正在上大學(xué)，一家人因病因?qū)W致貧。今年9月份，南峪村高端民宿將開門迎客。村旅游扶貧農(nóng)宅股份制合作社特聘貧困戶徐振申管理維護民宿，每年給他2萬元保底工資，再加上合作社給的分紅，脫貧很快就能實現(xiàn)。

4、把小手工做成大產(chǎn)業(yè)。我市鼓勵和吸引勞動密集型企業(yè)到貧困縣建廠用工，大力扶持箱包、服裝、玩具等20多個種類的家庭手工業(yè)發(fā)展。全市從事手工業(yè)加工的貧困村達到481個、加工點1117個，從業(yè)貧困人口達到3.2萬人，年人均增收超過6000元。今年42歲的唐縣史家佐村貧困婦女趙靜苗，上有老，下有小，還有耕地，離不開家。經(jīng)村中姐妹介紹，到離家不到4里地的齊家佐村建慧服裝加工公司務(wù)工，雖然業(yè)務(wù)不算太熟練，一天也能縫80件，掙60多塊錢，還不耽誤家務(wù)。技術(shù)熟練的婦女每月能夠掙到4000-5000元。

5、產(chǎn)銷對接解決銷售難題。我市大力實施“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”行動，9個貧困縣已全部建成縣級電商服務(wù)平臺，到今年底將完成118個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1082個貧困村電商服務(wù)站點全覆蓋。積極拓展貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品銷售渠道，組織9個貧困縣與河北新發(fā)地農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場進行對接，解決貧困縣特色農(nóng)產(chǎn)品銷售“最后一公里”問題。9個貧困縣已有179家龍頭企業(yè)或合作社在新發(fā)地設(shè)立了銷售專柜，今年以來累計銷售額達到1.44億元，直接帶動7300多戶貧困群眾增收。

6、以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新激發(fā)活力動力。我市完善市縣兩級勞務(wù)輸出平臺。積極對接京津，廣泛開展多種形式職業(yè)技能培訓(xùn)，做強順平電工、唐堯建筑、曲陽雕刻等勞務(wù)品牌。同時，還在每個貧困縣打造一個返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園。近年來，全市貧困縣累計培訓(xùn)輸出貧困人口10.47萬人次。唐縣水峪口村女大學(xué)生賈金鳳賈金鳳返鄉(xiāng)創(chuàng)辦唐縣信達貿(mào)易有限公司，從事嬰幼兒睡袋、棉花被等母嬰類床上用品的生產(chǎn)加工及網(wǎng)上銷售，2015年網(wǎng)上銷售額突破4000萬元，帶動27個村的500多名留守貧困婦女增收脫貧。

三是完善保障支撐體系，在“托”字上下功夫。

各級黨委、政府著力完善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，提高教育、文化等公共服務(wù)和社保、醫(yī)療等保障水平。

1、實施易地搬遷“挪窮窩”工程。市委、市政府認真編制全市《“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》和《實施計劃》，建立到村到戶到人的搬遷工作臺賬，在全省率先打響易地扶貧搬遷的“當頭炮”。全市7個有搬遷任務(wù)的縣已全部建立健全縣級投融資平臺，用活用好各類資金、政策措施，確保易地扶貧搬遷工作順利進行。今年共啟動搬遷7.6萬人，涉及209個村，40個集中安置小區(qū)全部啟動建設(shè)，進展順利。同時，堅持統(tǒng)籌推進，安置小區(qū)與縣城工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)等同步規(guī)劃，搬遷戶后續(xù)扶持產(chǎn)業(yè)項目實現(xiàn)全覆蓋。大力推進貧困戶危房改造，已完成6901戶，占總?cè)蝿?wù)的41%，計劃2017年全部改造。

2、實施生態(tài)脫貧“聚寶盆”工程。我市堅持生態(tài)建設(shè)與脫貧攻堅有機結(jié)合，狠抓山、水、林、田、湖綜合整治，實施“綠滿太行”等一批重點生態(tài)工程，完善生態(tài)補償機制，探索形成了林果產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟、生態(tài)補償、森林康養(yǎng)等脫貧致富新路子。其中，9個貧困縣新增林地面積155萬畝。優(yōu)先聘用生態(tài)修復(fù)地區(qū)的貧困人口，參與植樹造林、護林防火等工作，在參與生態(tài)建設(shè)和保護中增收脫貧。目前，第一批818名從建檔立卡的貧困人口中選聘生態(tài)護林員工作已經(jīng)啟動。

3、實施教育脫貧“拔窮根”工程。我市把教育作為拔窮根、阻止貧困代際傳遞的重要途徑，大力推動貧困地區(qū)教育發(fā)展。實施3年教育提升計劃，總投資4.46億元，規(guī)劃建設(shè)68所山區(qū)寄宿制學(xué)校，保證山區(qū)4年級以上孩子應(yīng)宿盡宿。選派180名優(yōu)秀教師到貧困縣支教。組織市直和平原縣（市、區(qū)）百所學(xué)校、千名教師、萬名學(xué)生，與貧困鄉(xiāng)村學(xué)校、師生“一對一”結(jié)對幫扶。大力發(fā)展職業(yè)教育，落實“雨露計劃”生活補助，為7429名接受職業(yè)教育的在校貧困學(xué)生補助生活費2228.7萬元（每人3000元）。以阜平職教中心為龍頭，建立職業(yè)教育協(xié)作區(qū)，已累計培養(yǎng)2000多名實用技術(shù)人才，實現(xiàn)培訓(xùn)一人、就業(yè)一人、脫貧一家的目標。

4、實施社會保障“兜底線”工程。我市把社會保障作為脫貧攻堅托底的舉措，實行政府精準兜底保障。從今年1月1日起，將全市農(nóng)村低保標準提高到2900元/年，實現(xiàn)低保標準與扶貧標準“兩線合一”。將農(nóng)村分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)的五保標準由原來的每人每年3000/5000元，分別提高到4000/6000元。建立了以基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助三重醫(yī)療保障為主，疾病應(yīng)急救助、社會捐助、慈善救助和商業(yè)保險等多種形式為輔的醫(yī)療救助托底政策和工作機制，將貧困人口全部納入保障范圍。從今年3月1日起，在阜平縣試點推行60歲以上參合人員在縣域內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)看病全額救助，已有2000多人次享受相關(guān)報銷政策。

四是建立綜合幫扶機制，在“合”字上下功夫。

堅持整合資源創(chuàng)新機制，真正形成全黨全社會推動脫貧攻堅的強大合力。

1、加大扶貧投入。加大財政資金投入力度。今年市本級全年安排專項扶貧資金1.02億元，同比增長104%。加大財政資金整合力度，積極拓展扶貧資金來源渠道，由過去單一的財政專項扶貧發(fā)展資金拓展到中央財政涉農(nóng)資金項目20項、省級涉農(nóng)資金項目20項、市級涉農(nóng)資金項目3項，并將資金項目審批權(quán)限完全下放到貧困縣，給予貧困縣整合、使用涉農(nóng)資金的絕對自主權(quán)。注重加強扶貧資金投入和分配使用的監(jiān)督管理，在全省率先探索開展落實惠民政策專項督查行動。

2、創(chuàng)新金融扶貧。全面推廣阜平縣“政銀企戶?！苯鹑诜鲐毮Ｊ?，貧困縣全部建立縣、鄉(xiāng)、村三級金融服務(wù)機構(gòu)和專門工作隊伍，實現(xiàn)了扶貧企業(yè)和貧困戶需貸盡貸。我市獲批國家政策性金融扶貧試驗示范區(qū)。與中國扶貧基金會合作，實現(xiàn)農(nóng)戶自立服務(wù)社（免抵押、免擔保小額貸款機構(gòu)，主要針對貧困婦女）貧困縣全覆蓋。9縣全部建成扶貧投融資平臺，與國開行、農(nóng)發(fā)行、人保財險等金融保險機構(gòu)開展戰(zhàn)略合作，承接各類政策性金融貸款和商業(yè)貸款，為扶貧產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和易地扶貧搬遷提供充足資金保障。今年以來9縣涉農(nóng)貸款投放達到251.96億元，較去年同期增長18.99億元。累計為1.72萬貧困戶發(fā)放“兩免一補”（免擔保、免抵押、扶貧資金貼息）小額貸款6.55億元。涉農(nóng)保險險種已經(jīng)覆蓋主要的種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)，總計承保金額達40.21億元。

3、優(yōu)化人才隊伍。我市由駐村工作隊長兼任貧困村“第一書記”，實現(xiàn)全覆蓋。從11個非貧困縣（市、區(qū)）抽調(diào)從事農(nóng)產(chǎn)品銷售、家庭手工業(yè)、中藥材種植等9方面工作的63名專業(yè)干部，分別到9個貧困縣對口部門掛職，幫助發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提升經(jīng)營管理水平，拓展銷售渠道。從市直單位選派10名優(yōu)秀科級干部到阜平縣對口單位掛職。加強貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、貧困村黨組織書記和農(nóng)村致富帶頭人“三支隊伍”建設(shè)，提升領(lǐng)富、帶富能力。今年共組織“三支隊伍”培訓(xùn)239期、1.46萬人次，有效提高了貧困地區(qū)基層加快發(fā)展脫貧致富的執(zhí)行力和內(nèi)生動力。

4、凝聚工作合力。全市嚴格落實脫貧攻堅責(zé)任制，簽訂責(zé)任狀，加大考核權(quán)重，積極構(gòu)建責(zé)任清晰、各負其責(zé)、合力攻堅的責(zé)任體系。各級黨委、政府一把手帶頭研究扶貧、抓扶貧、督導(dǎo)扶貧，市、縣兩級調(diào)整充實扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，貧困鄉(xiāng)、村全部建立扶貧辦公室（工作室）。由市級領(lǐng)導(dǎo)帶頭分包貧困村、聯(lián)系貧困戶；安排158個市直單位選派204個駐村精準扶貧工作組；組織協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級1082個精準扶貧工作組開展駐村精準幫扶。組織百家民營企業(yè)開展“百企幫百村”行動，通過無償援建、合作開發(fā)、雇傭勞務(wù)等方式支持貧困村發(fā)展。今年以來全市共籌集各類社會幫扶資金2.15億元，較2015年全年增長177%，實施重點幫扶項目776個。

二、存在問題和不足

一是縣域經(jīng)濟薄弱，市場主體少，帶動能力不足。經(jīng)過近幾年的扶持，各貧困縣富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，貧困群眾增收明顯，但立縣、富縣的大項目發(fā)展進展不明顯，貧困縣財政收入增長緩慢，縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈條完整、附加值高、帶動能力強的產(chǎn)業(yè)龍頭就更少，不利于貧困群眾持續(xù)增收穩(wěn)定脫貧以及各項社會事業(yè)保障水平的同步提升。

    二是部分扶貧政策可操作性差，基層執(zhí)行落地難。國家、省、市各級出臺了很多含金量很高的扶貧惠民政策，在脫貧攻堅工作中發(fā)揮了非常重要的作用，但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)一些政策可操作性差，基層很難落實落地。如，省出臺政策鼓勵貧困地區(qū)大力發(fā)展村級光伏扶貧電站，2016年我市組織各縣積極謀劃上報項目計劃474兆瓦，但由于建設(shè)用地指標等其他條件限制，只獲批130兆瓦；省每年安排專項用地指標支持脫貧攻堅，但要求必須符合土地規(guī)劃、增減掛鉤、占補平衡等前置指標規(guī)定，各縣普遍反映“不好用”，申報積極性不高。

三是扶貧攻堅工作頭緒多，任務(wù)重，基層干部壓力大。雖然各級扶貧干部始終在夙興夜寐、激情工作，但壓力依然巨大，有些基層鄉(xiāng)村干部程度不同地存在怕要扶貧資金、怕要到戶項目、怕?lián)L(fēng)險的被動應(yīng)付思想，主動性不足。

三、幾點建議

一是繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的扶持力度，特別是在立縣、強縣的工業(yè)項目和重大基礎(chǔ)設(shè)施項目上，對貧困地區(qū)應(yīng)予以更大傾斜，壯大縣域經(jīng)濟，完善公共服務(wù)，幫助貧困地區(qū)實現(xiàn)富民強縣同步發(fā)展，脫貧攻堅與縣域經(jīng)濟同步提升。

    二是省級有關(guān)部門在制定政策時，應(yīng)加強頂層設(shè)計，出臺具體可行的操作辦法，開辟辦理綠色通道，簡化相關(guān)手續(xù)，便于貧困地區(qū)執(zhí)行實施；或者只提目標要求，將具體操作完全或局部放權(quán)給貧困縣，讓扶貧政策盡快落地、落戶，以提高扶貧成效。

三是為基層扶貧干部創(chuàng)造相對寬松的工作環(huán)境，在政策允許范圍內(nèi)，應(yīng)適當調(diào)增編制和人員；鼓勵工作創(chuàng)新，允許和諒解工作推進中出現(xiàn)的非原則性錯誤，為基層干部適度減壓；減少不必要的考核、督查指標，為基層干部適度減負，以提高基層干部的積極性和創(chuàng)造性。同時，應(yīng)進一步強化貧困地區(qū)“扶貧先扶志”的宣傳教育，引導(dǎo)部分貧困群克服單純“等、靠、要”的依賴思想和“懶做”習(xí)慣。